“UNA VISION MODERNA DE UNA VIEJA CUESTION: LA PROHIBICION DE LA EXPLOTACION IRRACIONAL A LA LUZ DEL DESARROLLO SUSTENTABLE Y DE LA LEY DE PRESUPUESTOS MINIMOS AMBIENTALES.”
*Prof. Luis A. Facciano

I. Introducción:
En este trabajo abordaremos una vieja cuestión, la de la explotación irracional, a la luz de las corrientes contemporáneas que la enmarcan dentro de un marco más general como el que le suministra el desarrollo sustentable y legislativamente la ley 25.675 de política ambiental nacional. Y todo esto visualizado dentro de la normativa vigente en materia de contratos de arrendamientos y aparcerías rurales, con especial referencia a la naturaleza de orden público de su normativa y a la vigencia del principio de la función social de la propiedad agraria.

II. La explotación irracional en la ley 13.246:
Ya hemos tenido oportunidad de manifestar en varias ocasiones, como lo han hecho otros agraristas, que el Derecho Agrario ha sido pionero en materia de protección ambiental y no sólo doctrinariamente sino incluso legislativamente resaltando en tal sentido la inclusión del art. 8º en la ley nº 13246 de Arrendamientos y Aparcerías Rurales, luego reformado por la ley nº 22.298. Para tomar cabal dimensión de lo innovadora que fue esa norma, hay que tener presente que fue sancionada en el año 1948, cuando aún no existía el concepto de desarrollo sustentable ni había irrumpido a escena el derecho ambiental como tal.
Como surge de su redacción, originalmente tenía un perfil más acentuadamente conservacionista y público, ya que incluso preveía la participación del Estado en la fijación de las condiciones técnicas en las que se permitiría la continuación de la explotación, por lo que en este aspecto aparece como preferible a la actual. También, y si bien acorde al carácter más tuitivo para el arrendatario del que estaba imbuido la ley, establecía una opción de rescisión o continuidad a favor del arrendatario, la que era a mi juicio incomprensible. En efecto, si de la lectura de la norma surgía que estaba prohibida, como lo sigue estando, toda explotación irracional que provoque las consecuencias no deseadas al suelo, y teniendo en cuenta que la explotación la tiene a su cargo el arrendatario, no se aprecia la justificación ni el sentido que tenía dicha norma.
Pero más allá de esas apreciaciones y yendo a la redacción vigente, surge de esta disposición que el propietario podrá rescindir el contrato o bien solicitar judicialmente el cese de la actividad prohibida si existiera por parte del arrendatario –o del aparcero - una explotación irracional del predio que provocara su erosión o agotamiento , pudiendo reclamar en ambos casos los daños y perjuicios ocasionados.
Brebbia se lamentaba que la norma no tuviera carácter general y que sólo se limitara a las consecuencias de la explotación irracional del predio realizada por terceros a través de un contrato de arrendamiento o de aparcería. No obstante esa atinada observación, debemos señalar que ésta es una norma que propende fuertemente a la protección del recurso suelo y tanto es así que, como vimos, ante su incumplimiento impone la sanción máxima: la posibilidad de rescindir el contrato y de reclamar los daños y perjuicios. Debe entonces tenerse muy en cuenta su utilización como herramienta útil para evitar la explotación irracional en las circunstancias apuntadas.

III. El Desarrollo Sustentable:
Ha pasado mucho agua bajo el puente desde la sanción de la 13.246 y al abordar hoy el tema debemos sin duda analizarlo a la luz de criterios más modernos y más abarcativos, referidos a la explotación y a la conservación de los recursos naturales, como el del desarrollo sustentable. Este, como vemos, relaciona dos conceptos: desarrollo y sostenibilidad. El concepto “desarrollo” surgió a partir de la 2° Guerra Mundial para definir el proceso por el cual los Estados iban progresando económicamente. Por su parte, el concepto de sustentabilidad deriva del concepto de “sostenibilidad” utilizado en la ecología para referirse a la posibilidad de un ecosistema de mantenerse en el tiempo con mínimas modificaciones. Eso explica porque suelen utilizarse indistintamente ambos vocablos, “sustentable” y “sostenible”, para referirse a la misma cuestión. Sin embargo entiendo que este último concepto sería de un uso más técnico, circunscripto al aspecto ecológico, por lo que preferimos utilizar el primero.
Un concepto multívoco análogo, el de “ecodesarrollo” aparece en Estocolmo en 1972 y en 1980, con el informe “Estrategia Mundial para la Conservación” ya se adopta el concepto de sustentabilidad, en lugar del de sostenibilidad y se le agrega el de desarrollo. En 1987 el conocido informe “Nuestro futuro común” define al desarrollo sustentable como “el desarrollo que satisface las necesidades de la generación presente sin comprometer las posibilidades de las futuras generaciones para satisfacer las suyas”.
La “Cumbre de la Tierra” de Río de 1992 emite un documento llamado la Agenda XXI en el que el desarrollo rural sostenible ocupa un lugar preponderante sosteniendo la necesidad de reajustar considerablemente la política agrícola, ambiental y macroeconómica, a nivel nacional e internacional y tanto en los países desarrollados como en vía de desarrollo, pasando el término a tener gran difusión. Todavía dentro de la onda expansiva de dicha Conferencia, se realiza en Rosario en 1994 el VI Congreso Internacional de Derecho Agrario, donde escuchamos a Adolfo Coscia abogar en favor de una agricultura sostenible para detener el deterioro de los recursos en los que se apoya la agricultura. Meses después se reforma nuestra Constitución Nacional y en el nuevo art. 41, sin nombrarlo, se da jerarquía constitucional al principio del desarrollo sustentable.
El desarrollo sustentable sigue siendo un concepto en formación y ha sufrido desde su génesis y formulación una importante evolución que lo ha enriquecido. La International Law Association (I.L.A.) lo describe como un proceso que comprende aspectos económicos, sociales y políticos, que tiende al uso sustentable de los recursos naturales de nuestro planeta, a la protección del ambiente del que dependen la naturaleza y la vida humana, como así también al desarrollo socio-económico. Pretende asimismo, hacer efectivo el derecho de todos los seres humanos a un adecuado nivel de vida basado de su activa, libre y fundamental participación en el desarrollo y en la justa distribución de los beneficios resultantes del mismo, teniendo en cuenta las necesidades e intereses de las generaciones futuras.
Encontramos entonces en la conceptualización actual aspectos económicos, sociales y políticos que van mucho más allá del concepto original, entre lo que podemos mencionar, en el campo que estamos considerando, la obligación del estado de velar por una explotación sustentable de los recursos naturales.

IV. Ley de presupuestos mínimos ambientales nº 25.675:
Cumpliendo con la obligación constitucional de velar por una explotación sustentable de los recursos naturales, se ha dictado en nuestro país la ley nº 25675 de Presupuestos Mínimos Ambientales también llamada de Política Ambiental Nacional.
Hay que tener en cuenta que esta ley establece en su artículo 3º dos características de su normativa, estableciendo que es de orden público y que es operativa, dos aspectos de fundamental importancia en el análisis de la cuestión ya que traen como inmediata consecuencia que sus disposiciones no pueden ser dejadas de lado por acuerdo de partes y que las mismas sean aplicables sin necesidad de reglamentación.
Seguidamente el art. 4º de esta ley enumera los principios ambientales a los que sujeta la interpretación y aplicación de la misma y de toda otra norma a través de la cual se ejecute la política ambiental. De esos principios, encontramos que se encuentran íntimamente ligados a la normativa agraria y especialmente a la norma bajo análisis el de sustentabilidad , el de responsabilidad , el de precaución y el de equidad inter-generacional. En consecuencia, entendemos que la prohibición de explotación irracional contenida en la ley 13.246 debe complementarse en su interpretación y aplicación por dichos principios atento su operatividad y por el carácter de orden público del que se hallan investidos, entendiendo que la misma es una herramienta de política agraria y en el aspecto que nos ocupa, también de política ambiental.
Pero podríamos ir más allá, recurriendo a un tradicional y fundamental principio del Derecho Agrario moderno, como es el de la función social de la propiedad agraria en cuanto bien productivo. Es por aplicación de este principio, en una reformulación del mismo y ampliación de su contenido y alcances, que quien utiliza un fundo rústico, ya sea por ser propietario o titular de la explotación por cualquier título, tiene la obligación de contribuir permanentemente con su mejoramiento para alcanzar mejores condiciones de productividad y de respetar el normal desarrollo de la naturaleza velando por un ambiente ecológicamente equilibrado, estando en dicha acción comprometida el interés general. Siguiendo con nuestro análisis, y como consecuencia de estar comprometido el interés general, podría ser de aplicación la normativa relativa al daño ambiental contenida en el art. 27 y siguientes de la ley 25.675 cuando se explote cualquier fundo en forma irracional, sea que lo fuera por un título derivado de un contrato o incluso cuando la explotación la efectuara directamente el propietario. Se haría así realidad la pretensión de Brebbia de que la prohibición de explotación irracional debería hacerse extensiva a toda explotación agropecuaria, cualquiera se la forma en que la misma se realice.

V. El Orden Público:
Como hemos señalado, la ley 25.675 establece en su artículo 3º que sus disposiciones son de orden público, calificación ampliamente justificada por los fines perseguidos y por el interés social comprometido.
Igual carácter imprime la ley 13.246 a sus disposiciones en el segundo párrafo de su artículo 1º. Este carácter se encuentra especialmente reforzado en el artículo 8º, el que como hemos visto se refiere a la prohibición de explotación irracional, con la expresa declaración que la misma regirá no obstante cualquier cláusula en contrario que contengan los contratos respectivos.
Si consideráramos que estamos en presencia de una regulación solamente tuitiva del arrendatario o aparcero, que intenta prestar “protección al débil, sancionando normas tendientes a evitar el abuso del derecho y asegurando el amparo y la estabilidad del productor y su familia” , concluiríamos entonces que el carácter de orden público alcanzaría sólo a las normas que importen beneficios a éstos. Sin embargo, adelantamos que hoy el fundamento es más amplio y que se basa, en parte, en cuestiones que hacen al interés general y no sólo al interés del aparcero tomador o arrendatario. En consonancia con esta interpretación, en el artículo bajo análisis distinguimos entre la calificación de orden público de sus preceptos -la que podrá entonces, en algún caso, ser invocada incluso por el propietario- con la irrenunciabilidad de sus beneficios, situación entonces sí reservada a la parte considerada como más débil por la ley, es decir de aquel que detenta la titularidad transitoria de aprovechamiento del inmueble rústico, en virtud de un contrato de arrendamiento o de aparcería.
El revestir de imperatividad a las normas contractuales agrarias y prohibir la renuncia de los derechos por ella establecidos tiene hoy un fundamento distinto, o por lo menos más amplio, que aquel en el que se basó en sus orígenes. Es indudable que más allá de la tutela de la parte económicamente más débil –lo que podría ser dudoso o por lo menos discutible en muchos casos- y de la protección de la producción nacional –lo que continúa siendo indiscutible-, un análisis de la realidad y de la conciencia jurídica vigente nos va a mostrar que existen otros fundamentos no menos importantes para la imperatividad de esta normativa, como son, justamente, el de la protección del recurso suelo y el de la producción sustentable, entre otros.
El carácter de orden público hace a la esencia y fundamentación de una normativa contractual agraria especial y diferenciada de la normativa civil. En consonancia a la interpretación que hemos efectuado respecto al alcance del orden público en materia de contratación agraria, la nulidad no sólo podrá ser invocada por el arrendatario o por el aparcero sino que, en los casos que se afecten principios distintos al de la protección de la parte a la que la ley considera económicamente más débil y que tengan un fundamento relacionado con el interés general, como lo es el que es objeto de esta comunicación, podrá igualmente serla por el propietario.

VI. Conclusión:
El art. 8º de la ley 13.246, en cuanto prohibe la explotación irracional del suelo y establece la posibilidad del propietario de solicitar la rescisión del contrato en caso de incumplimiento de esa obligación por el arrendatario o aparcero tomador, es una herramienta útil para evitar la explotación irracional de los predios dados en arrendamiento o en aparcería.
El concepto de explotación irracional debe ser hoy complementado a través de la incorporación de elementos enriquecedores aportados por el concepto de desarrollo sustentable. El rango constitucional que alcanza este concepto en la redacción actual del art. 41 de la Constitución Nacional refuerza esa consideración.
A su vez, el dictado de la ley nº 25.675 de “Presupuesto Mínimos Ambientales”, aporta los principios de sustentabilidad, de responsabilidad, de precaución y de equidad inter-generacional, para la interpretación actual de la norma en consideración, entendiendo que, en sentido lato, es una herramienta no sólo de política agraria sino también ambiental.
Finalmente, efectuando una interpretación actualizada del principio de la función social de la propiedad inmueble agraria y estando comprometido el interés general cuando se explota un fundo en forma no sustentable, cabría aplicar la normativa relativa al daño ambiental, contenida en los arts. 27 y siguientes de la ley nº 25.675, a todos los casos de explotación, ya sea por un empresario agrícola titular de la explotación por cualquier título o incluso cuando la explotación la efectuara directamente el propietario.


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*PROFESSOR LUIS A. FACCIANO É PROFESOR ADJUNTO ORDINARIO DE DERECHO AGRARIO, FACULTAD DE DERECHO, U.N.R.; PRESIDENTE DEL INSTITUTO DE DERECHO AGRARIO DEL COLEGIO DE ABOGADOS DE ROSARIO; VOCAL TITULAR DEL INSTITUTO ARGENTINO DEL DERECHO AGRARIO; EX.SECRETARIO ACADEMICO DE LA FACULTAD DE DERECHO DE LA U.N.R.


 


Una Vision Moderna de uma Vieja Cuestion
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